دلیل به نتیجه نرسیدن قوانین مبارزه با فساد در ایران چیست؟

نوید رئیسی- پژوهشگر اقتصادی

مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست‌جمهوری پیش‌نویس لایحه‌ای با عنوان «شفافیت» را منتشر کرده که می‌توان آن را به عنوان پاسخ دولت به تقاضای فزاینده اجتماعی برای مقابله با فساد در فضای عمومی این روزهای کشور در نظر گرفت. داده‌های مربوط به شاخص ادراک فساد که توسط سازمان شفافیت جهانی منتشر می‌شود، نشان می‌دهد که در حال حاضر ایران از میان ۱۷۵ کشور در رتبه ۱۳۰ قرار دارد. در حقیت، این شاخص به‌جز یک کاهش مقطعی در سال ۲۰۱۳، از سال ۲۰۰۹ تاکنون روندی فزاینده داشته است. به‌طور مشابه، نتایج موج سوم پیمایش ارزش‌ها و نگرش‌های ایرانیان (منتشرشده در سال ۱۳۹۵) در زمینه ترجیحات مساله‌ای جامعه ایران نشان می‌دهد که پس از مسائل اقتصادی مانند بیکاری و تورم، فساد اقتصادی و اداری با فراوانی نسبی حدود ۱۰ درصد و ۲۰ درصد در جایگاه دومین و سومین مشکلات اجتماعی قرار دارد.

در واقع، حدود نیمی از پرسش‌شوندگان در این پیمایش، عملکرد دولت در زمینه سلامت اقتصادی و اداری را ناموفق ارزیابی می‌کنند که این آمار، عملکرد دولت در این زمینه را پس از مورد عدم موفقیت در کاهش فقر و نابرابری در جایگاه دوم قرار می‌دهد. با توجه به اخبار منتشرشده در سال‌های اخیر و به‌ویژه در ماه‌های طی‌شده از سال جاری می‌توان پیش‌بینی کرد که جایگاه دولت در نگاه شهروندان از این منظر افول بیشتری نیز یافته باشد.

چرایی بروز فساد

در مقدمه پیش‌نویس لایحه «شفافیت»، هدف از این لایحه جبران کاستی‌های تقنینی و اجرایی قوانینی مانند قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد (مصوب سال ۱۳۹۰) و قانون انتشار و آزادی دسترسی به اطلاعات (مصوب سال ۱۳۸۷) ذکر شده است. تا پیش از این مقامات دولتی، فسادهای صورت‌گرفته در گذشته، دست‌کم بخش بزرگی از آن را ناشی از سیاستگذاری و شیوه در پیش گرفته‌شده در زمینه مقابله با تحریم‌های اقتصادی می‌دانستند. حال آنکه با انتشار این لایحه چنین به نظر می‌رسد که این روزها که شیوه سیاستگذاری مجدداً شرایط را برای گسترش فساد فراهم آورده است، دولت در یک چرخش، خلأ قانونی را به عنوان مقصر اصلی فساد قلمداد می‌کند. پرسش کلیدی آن است که از چه رو به‌رغم گذشت ۴۰ سال از انقلاب اسلامی، دولتمردان معتقدند که کشور همچنان نیازمند تصویب قوانین در مورد موضوعاتی مانند شفافیت و فساد اقتصادی و اداری است؟ آیا به‌راستی دولت تنها با تدوین و تصویب قوانین جدید، البته به‌روزتر و جامع‌تر، قادر به خشکاندن ریشه فساد خواهد شد؟

فساد و به‌طور خاص فساد سیاسی یکی از قدیمی‌ترین پدیده‌های رایج در جوامع بشری است و فیلسوفان یونان باستان آن را به عنوان بیماری در بدنه سیاسی توصیف می‌کرده‌اند. در نگرش مدرن، فساد به‌صورت کلی به عنوان سوءاستفاده از منصب عمومی (و خصوصی) برای نفع شخصی تعریف می‌شود. این تعریف، ساده اما جامع است و طبقه‌بندی‌های شناخته‌شده فساد سیاسی مانند رشوه، خرید قرارداد، دزدی و سوءاستفاده از دارایی‌ها و منابع عمومی، حامی‌گرایی (جلب حمایت سیاسی و آرای انتخاباتی در قبال ارائه منافع اقتصادی)، خویشاوندسالاری و گروه‌گرایی و… را در‌بر می‌گیرد. به‌طور کلی، فساد هزینه انجام کسب‌وکار را افزایش می‌دهد، موجب اتلاف و استفاده غیربهینه منابع عمومی می‌شود، بخش‌های ضعیف جامعه را از دسترسی به منابع عمومی محروم می‌کند و از همه مهم‌تر منجر به تحلیل اعتماد عمومی، تضعیف قانون و در نهایت مشروعیت‌زدایی از حاکمیت می‌شود. گرچه در توضیح چرایی رخداد فساد عوامل پراکنده‌ای مانند ضعف طبیعت بشری، عوامل روانشناسانه و حتی فرهنگ جوامع مختلف مطرح شده، اما در یک توضیح سیستماتیک باید بر شرایط نهادی که در یک ساختار خاص اقتصادی و سیاسی، فضا را برای بروز فساد مهیا می‌کنند، تمرکز کرد. با چنین نگاهی، عوامل نهادی مرتبط با فساد را می‌توان به سه دسته زیر تقسیم کرد:

۱- درجه انحصار قدرت در میان مقامات رسمی

۲- درجه صلاحدیدی که مقامات رسمی مجاز به اعمال آن هستند.

۳- درجه شفافیت و پاسخگویی یک ساختار نهادی خاص

تصور فساد در شرایطی که مقامات رسمی به هر دلیل از قدرت انحصاری در ارائه یک کالای عمومی برخوردار باشند، چندان دشوار نیست. به‌طور خاص، یک ساختار اقتصادی دولت‌محور به دلیل انحصار ذاتی آن به‌خودی خود بهترین محیط را برای رواج فساد فراهم می‌آورد. در این چارچوب، هرچه دست مقامات دولتی در تفسیر قوانین و مقررات تنظیمی بازتر بوده و قدرت مقامات در اعمال صلاحدید خود در زمینه‌های مختلف اقتصادی نظیر تخصیص منابع عمومی، انعقاد قراردادهای دولتی و عرضه کالاهای عمومی بیشتر باشد، شرایط برای فساد مهیاتر خواهد بود. این موضوع با نگاهی به شیوه تخصیص منابع در ایران مانند پروژه‌های عمرانی و به‌طور خاص آنچه این روزها در زمینه تخصیص ارز دولتی روی داد، آشکار است. بر اساس نظریه اقتصاد خرد، عدم تقارن اطلاعاتی شرایطی را مهیا می‌کند که در آن کارفرما (در اینجا شهروندان) قادر به پاسخگو کردن کارگزار (در اینجا دولتمردان) نخواهد بود. از همین‌رو است که ساختار سیاسی یک عنصر کلیدی در گسترش فساد است. ساختارهای سیاسی که در آنها فرآیند نمایندگی کارگزاران سیاسی برای اعمال پاسخگویی ضعیف یا ناموجود است، بیشترین شرایط را برای فساد فراهم می‌آورند. ضعف سیستم قضایی مستقل یکی دیگر از عواملی است که درجه پاسخگویی را در یک ساختار سیاسی کاهش می‌دهد. علاوه بر این، ضعف جامعه مدنی، نبود یا محدودیت رسانه‌های مستقل و محدودیت گردش اطلاعات منجر به عدم شکل‌گیری فشار موثر برای پاسخگو کردن قدرت می‌شود. به این چارچوب باید نوع رابطه مالی دولت و ملت، به‌طور خاص میزان وابستگی بودجه به مالیات را به عنوان کانال اصلی پاسخگویی حاکمیت در یک دموکراسی نمایندگی بیفزاییم. بی‌دلیل نیست که غالباً عرضه شفاف اطلاعات در دوره‌های رکود و عدم دسترسی دولت به منابع مالی انجام می‌پذیرد.

فساد و حاکمیت قانون

پیش‌نویس ارائه‌شده حاوی نکات مثبت بسیاری است و تلاش کرده برای برخی از عوامل نهادی ذکرشده در بالا چاره‌اندیشی کند. در بخشی از این پیش‌نویس، «نبود اراده سیاسی قوی برای تحقق شفافیت و به تعبیری پروژه نشدن شفافیت در کشور» یکی از عوامل عدم اجرای موفق و کارآمد قوانین پیشین عنوان شده است. در نقطه مقابل نگرش این لایحه که بیان می‌کند تلاش دارد «تا به طرق مختلف از جمله آموزش و فرهنگ‌سازی مسیر اجرای قانون را هموار کند»، نگارنده باور دارد که «فشارها و مقاومت‌های مخالفان توسعه و دیگر معارضانی که منافع شخصی در اسرارگویی و پنهانکاری دارند» همواره و در هر کشور و در هر سیستم سیاسی وجود دارند. در واقع، دلیل تمایل به افزایش شفافیت را یا باید در انگیزه‌های ناشی از تفاوت قدرت قانونی و قدرت واقعی، یا در فشار عمومی و افزایش تقاضا برای پاسخگویی جست‌وجو کرد. چنین به نظر می‌رسد که تدوین و ارائه این لایحه نیز در شرایط فشار قدرت واقعی بر منابع محدود بودجه‌ای دولت و نیز فشار عمومی برای مقابله با فساد در نتیجه گسترش فضای مجازی و دسترسی آزاد به اطلاعات، صورت پذیرفته است. در نهایت، می‌توان ادعا کرد که تقلیل مفهوم شفافیت به شفافیت اقتصادی و در نظر نگرفتن ابعاد دیگر شفافیت مانند شفافیت سیاسی یکی از دلایل عدم موفقیت قوانین پیشین در این زمینه در اجرا بوده است.

اینکه به‌رغم فربهی مجموعه قوانین در ایران، همچنان جای قوانینی که تعریف جامعی از موضوعاتی مانند شفافیت، تعارض منافع و نظایر آن ارائه دهند، خالی است بر هیچ‌کس پوشیده نیست. اما نگارنده معتقد است که مطابق با قول رایج اجرای قانون بد بهتر از بی‌قانونی است. «حاکمیت قانون» بر تدوین قوانین اولویت دارد.

بد نیست در پایان نگاهی مجدد به پیمایش ارزش‌ها و نگرش‌های ایرانیان بیفکنیم. نتایج این پیمایش نشان می‌دهد که در زمینه قانون‌گرایی، ۳۸٫۷ درصد با این نظر که «در جامعه ما می‌شود قانون را نادیده گرفت» تا حدودی موافق و ۲٫۳٫۹درصد با آن موافق و کاملاً موافق بوده‌اند. علاوه بر این، ۵۹ درصد، ۴۶ درصد و ۴۰درصد از پرسش‌شوندگان معتقد بودند که در جامعه قانون توسط گروه‌های ثروتمندان، مسوولان بستگان آنها و دستگاه‌های حکومتی دولتی بسیار کم رعایت می‌شود. چنین به نظر می‌رسد که شهروندان ایرانی چندان با این نگاه که «شفافیت پیش از آنکه امری قانونی و قضایی باشد، امری فرهنگی است» موافق نبوده و در نقطه مقابل در پی «ضمانت‌های اجرایی مشخص برای هر حکمی» هستند.